A reforma tributária iniciada pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentada, em parte relevante, pela Lei Complementar nº 214/2025 representa uma das maiores transformações do sistema tributário brasileiro desde a Constituição de 1988. Seu núcleo está na tributação indireta, especialmente nos impostos e contribuições incidentes sobre o consumo.
O modelo anterior caracterizava-se pela coexistência de tributos federais, estaduais e municipais com bases de incidência, legislações, sistemas de créditos e obrigações acessórias distintos. A reforma procura substituir essa estrutura por um modelo baseado essencialmente em um Imposto sobre Valor Agregado (IVA) dual, formado pela CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços), de competência federal, e pelo IBS (Impostos sobre Bens e Serviços), de competência compartilhada entre estados, municípios e Distrito Federal. A eles acrescenta-se o Imposto Seletivo (IS).
Mais do que uma simples troca de nomes, a reforma modifica a lógica econômica da tributação do consumo. A diferença fundamental pode ser resumida da seguinte forma, o sistema antigo tributava o consumo por meio de vários tributos parcialmente sobrepostos; o novo procura tributar o valor agregado de maneira mais uniforme e transparente.
Antes da reforma, a tributação indireta brasileira estava concentrada principalmente em cinco tributos: PIS/Pasep, Cofins e IPI, de competência federal; ICMS, de competência estadual; e ISS, de competência municipal.
Essa divisão federativa não seria necessariamente problemática. O problema estava no fato de que esses tributos possuíam regras, bases de cálculo e mecanismos de creditamento diferentes. Além disso, PIS e Cofins podiam operar em regimes cumulativos ou não cumulativos, enquanto ICMS e IPI apresentavam suas próprias regras para aproveitamento de créditos.
O resultado era uma tributação fragmentada. Uma empresa precisava determinar não apenas quanto deveria pagar, mas também qual tributo incidia, onde ocorria o fato gerador, qual ente federativo tinha competência para cobrar e quais créditos poderiam ser utilizados.
Isso produziu uma característica particularmente problemática, a tributação podia interferir nas próprias decisões de organização da produção. Uma empresa verticalmente integrada e outra que terceirizasse determinadas etapas poderiam enfrentar cargas tributárias diferentes, mesmo produzindo economicamente bens semelhantes. O sistema tributário, portanto, nem sempre era neutro em relação à estrutura produtiva.
A reforma procura substituir essa estrutura por um IVA dual. A Lei Complementar nº 214/2025 instituiu formalmente a CBS e o IBS. A primeira pertence à União; o segundo é de competência compartilhada entre estados, municípios e Distrito Federal.
A Receita Federal caracteriza a reforma justamente como a substituição de PIS, Cofins, ICMS e ISS, acompanhada da redução a zero do IPI para quase todos os produtos, pela estrutura formada por CBS, IBS e IS. Assim, embora continue existindo uma divisão federativa da arrecadação, busca-se maior uniformidade na lógica econômica dos tributos.
A mudança conceitualmente mais importante é a adoção mais ampla do princípio do valor agregado. Considere uma cadeia produtiva simplificada:
Matéria-prima → indústria → atacadista → varejista → consumidor
No sistema ideal de IVA, cada empresa recolhe imposto sobre suas vendas, mas utiliza como crédito o imposto correspondente às aquisições realizadas na atividade econômica. Dessa maneira, ao longo da cadeia, procura-se tributar essencialmente o valor adicionado em cada etapa.
Isso reduz o chamado efeito cascata, no qual imposto pago em uma etapa acaba compondo a base econômica sobre a qual novos tributos são cobrados nas etapas seguintes. Essa é uma diferença importante em relação ao sistema brasileiro anterior. Embora alguns dos antigos tributos já adotassem mecanismos de não cumulatividade, eles não funcionavam de maneira uniforme e abrangente.
A reforma pretende ampliar a neutralidade da tributação, reduzindo as distorções associadas à cumulatividade e à dificuldade de aproveitamento dos créditos tributários. Esse objetivo é explicitamente apresentado pela Receita Federal como um dos fundamentos da nova estrutura.
Outra transformação importante diz respeito ao local associado à arrecadação. O sistema antigo, sobretudo no caso do ICMS, continha elementos importantes de tributação na origem, o que incentivou disputas entre estados para atrair empresas mediante benefícios fiscais. Esse fenômeno tornou-se conhecido como guerra fiscal. A nova estrutura enfatiza o princípio do destino, a receita tende a acompanhar o local onde ocorre o consumo.
Economicamente, essa mudança é relevante porque reduz o incentivo para que governos subnacionais utilizem o imposto sobre consumo como instrumento para deslocar artificialmente a localização das empresas.
A competição federativa não desaparece, mas tende a mudar de natureza. Em vez de depender tanto de benefícios associados ao imposto sobre circulação, estados e municípios passam a ter maior incentivo para competir por infraestrutura, capital humano, ambiente de negócios e outras condições que influenciam a produtividade.
Uma das principais críticas ao sistema anterior era a existência de resíduos tributários acumulados ao longo das cadeias produtivas. Imagine, de maneira simplificada, três empresas:
A → B → C → consumidor.
Se A paga determinado tributo que não gera crédito integral para B, uma parcela desse imposto incorpora-se ao custo de B. Quando B vende para C, novos tributos podem incidir sobre um preço que já contém tributação anterior. Surge então o fenômeno de imposto sobre imposto. Com um IVA não cumulativo mais abrangente, pretende-se que:
Imposto devido = imposto incidente nas vendas − créditos relativos às aquisições.
Quanto mais completo for o mecanismo de créditos, menor tende a ser a influência da tributação sobre a escolha entre produzir internamente ou adquirir insumos de terceiros. Essa propriedade aproxima o sistema tributário do princípio econômico da neutralidade.
A simplificação não significa necessariamente tributação baixa. Como o novo sistema preserva regimes diferenciados, reduções de alíquotas e tratamentos específicos para determinadas atividades, a alíquota padrão necessária para manter a arrecadação pode permanecer relativamente elevada. Aqui aparece um importante trade-off da reforma. Quanto maior o número de exceções concedidas a determinados setores, maior pode ser a necessidade de tributação dos setores submetidos à alíquota padrão, caso se pretenda manter determinada arrecadação. Portanto, a questão relevante não é apenas:
“Qual será a alíquota do novo IVA?”
É também:
“Qual será a amplitude efetiva de sua base tributária?”
Uma base ampla permite, em princípio, obter determinada arrecadação com alíquota menor. Muitas exceções produzem o movimento inverso.
Por isso, a reforma deve ser avaliada menos pela simples quantidade de tributos que desaparecem e mais por uma questão econômica fundamental: o novo sistema conseguirá arrecadar os recursos necessários ao Estado provocando menos distorções nas decisões de produção, investimento e consumo? Essa será a medida mais relevante de seu sucesso.
